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科学运用“四议两公开”工作法 构建党组织领导下充满活力的乡村治理新机制
2014-08-29 13:10:00 信息来源: 点击:
邓州市委党史研究室  薛义定  唐道才
(2014年9月)
    邓州市位于河南省西南部,地处豫、鄂、陕三省交界处,总面积2369平方公里,辖28个乡镇(街、区),523个村、83个社区,175万人、244万亩耕地,是南水北调中线工程渠首市、国家粮食核心主产区、全球华裔“邓姓”发源地、医圣张仲景故里、《岳阳楼记》诞生地、老一辈无产阶级革命家习仲勋的祖籍地。1988年撤县建市,2011年被确定为省直试点县(市),2014年被确定为省直管县(市)。
近年来,邓州市坚持以科学发展观为指导,围绕“五个定位”(丹江口库区区域性中心城市、新型农业现代化示范区、国家重要的农副产品生产加工基地、省内有影响的建材和装备制造基地、特色鲜明富有魅力的文化名市),着力推进“一城四区”建设,积极探索“两不三新”“三化”协调科学发展的新路子,争创中原经济区建设的先锋区。2013年,完成生产总值307亿元、同比增长9.3%;实现公共财政预算收入9.3亿元、同比增长25%;城镇居民人均可支配收入19978元,同比增长10.6%;农民人均纯收入9172元,同比增长12.8%。
   在推动工作的过程,邓州市委按照中央、省委关于切实加强农村基层组织建设的整体安排部署,着眼于加强基层组织建设和推进基层民主政治建设,结合本地实际,探索推行并不断深化完善“四议两公开”工作法(所有村级重大事项都必须在村党组织领导下,按照“村党部会提议、村‘两委’会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议,决议公开、实施结果公开”的程序决策实施),有效地发挥了农村基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用,破解了农村改革发展的一系列难题,基层党组织领导下乡村治理新机制的生动实践,受到习近平、胡锦涛、李源潮等党和国家领导人的充分肯定。2010年,“四议两公开”的工作程序被写入中央一号文件;2011年7月被写入《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》,2013年中央一号文件又明确提出“继续推广‘四议两公开’等工作法”;今年7月31日,河南电视台“群众路线大讲谈”邓州篇在张村镇朱营村文化广场开机录制,市委书记史焕立特邀做客大讲谈,畅谈“四议两公开”工作法的起源、运用和提升情况。
一、“四议两公开”工作法的出台背景
改革开放以来,随着农村经济社会发展、社会组织形式的深刻变化、利益格局的深刻调整,农村基层组织的工作环境、工作任务发生了新的变化,农村基层组织遇到了前所未有的新课题、新挑战、新要求。
(一)农村基层党组织功能弱化
党管农村工作是我们党的传统。改革开放以来,中央一直没有放松对农村基层党组织的整顿工作。上世纪90年代受农村税费加重、农民收入停滞、计划生育工作力度加大、乡村干部工作方法粗暴等诸多因素影响,农村基层党组织软弱涣散、党群干群关系紧张,农村干部的地位和形象受到损害。一部分农村党组织就像陷入泥滩的车轮,虽然高速旋转,但只是徒耗能源,无法推动车身前进。许多宗教组织,甚至“法轮功”、“东方闪电”等邪教组织也趁机介入农村的政治生活。进入新世纪后,中央出台了“多予、少取、放活”的惠农政策,农民群众迫切要求增加收入、改善生产生活环境。但农村党组织却习惯于行政命令等老套路,执行过程中发生了“老办法不管用,硬办法不敢用,软办法不顶用”等新问题,面对新情况、新问题,基层党组织束手无策,一筹莫展,少部分基层党组织甚至沦为袖手旁观的“维持会”。党组织整体功能的弱化,造成了村级组织建设过于依赖村党支部书记的个人能力和主观意志,许多行政村因为一个党支部书记迅速成为典型,又因其离职或出现思想波动而悄然衰落。“其兴也勃,其亡也忽”的教训,使市委逐渐认识到,农村要实现长治久安就必须建立系统全面的管理新体系。
(二)农村“两委”班子合力不强
由于党支部和村委会的授权体系不同,党组织的领导权力和村民自治权力不断碰撞。党支部要贯彻落实党的方针政策,行使对农村的领导权力;村委会受村民代表大会授权、监督维护村民自治权力,服从村民代表和全体村民的意志。这两者一般情况下是统一的,但当整体利益和长远利益、党的领导权力与少部分人的局部利益产生冲突时,矛盾和问题便随之而生,加之家族、宗派势力的介入,甚至会产生激烈的争斗,造成部分“两委”班子好事争着干、难事推着办、麻烦事都不管,关系紧张,工作中“两张皮”、“两条心”,在村级事务决策中往往造成相互掣肘。
(三)基层党组织党内民主建设滞后
“党员是党的肌体的细胞和党的活动的主体”。党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。但长期以来,常常由于片面强调党员的义务,强调无条件的服从和奉献,而忽视了《党章》赋予党员的各项民主权利,使党员在党内生活中始终处于一种被动、消极的位置,没有充分调动党员的积极性和主动性,削弱了党对农村先进群体的吸引力,造成党员队伍老化、弱化,综合素质下降。有的党员甚至不愿交党费,不愿开会,不愿过组织生活。
(四)群众的民主权利没有保证
近年来,农村个体流动加快、群体分化加剧,农民逐渐由单纯的农业劳动者转变为多种职业群体,基于不同政治、经济、文化利益的群体意识随之产生,表达诉求的愿望空前强烈。而目前,在我市农村的诉求表达渠道主要有村民自治和信访两种形式。由于缺乏严格的制度保障和规范的操作程序,不少地方民主管理成为大而化之的形式,群众“想参与没渠道,想管理没资格,想表达没人听,想监督没胆量”,参政议政积极性的高涨与参与渠道不畅之间的矛盾不断积累,一方面造成群众消极参与村级事务,许多村连最高限额为15元的“一事一议”都无法进行;另一方面造成各种诉求向信访渠道汇集,群众非制度化政治参与增加:小则打横幅、围堵政府大门、拦阻领导车辆;大则形成相对稳定的串联,赴省进京“告御状”,严重影响党政机关正常工作。
(五)农村社会管理难度增大
随着农民群众平等意识、权益意识的增强,人民群众依法捍卫自己物质利益和政治权利的能力提升。主要表现在惠农政策、耕地保护、环境治理、建设拆迁、干部作风等方面的诉求强烈,对干部监督意识的增强,保护合法权益意识提高。个别地方出现的宗教、家族甚至黑恶势力插手村级事务、干预基层社会事务管理的行为,导致一些乡村矛盾激化,农村社会管理的难度不断加大。2004年,《中央办公厅、国务院办公厅关于加强村级组织规范化建设、健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》下发后,农村再一次掀起了推行村务公开和民主管理的新高潮。邓州市委把握这种趋势,探索提出了“四议两公开”工作法,从一个新的视角,用一个新的机制,探索出了农村基层组织建设的新路子。
二、“四议两公开”工作法的关键环节和制度内涵
“四议两公开”工作法,只所以能够得到广泛的关注并被全面推开,主要原因是它既保证了党的领导,又保障党员的民主权利和村民自治权利,和我们党关于健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治新机制的要求是一致的,具体体现为“五个机制”(村党组织领导机制、村“两委”协调机制、村级党内民主机制、村民自治机制、村务公开机制)的有机统一。这“五个机制”是党领导村级民主自治体系的基础,任何一个机制的缺失都无法完全体现中央关于健全基层治理机制的要求。而“四议两公开”程序则实现了“五个机制”的有机统一,缺少一个环节,就会导致一个或几个机制削弱甚至失去存在基础。
(一)党支部会提议:巩固了村党组织的领导机制
支部会提议,就是所有村级重大事项的决策实施,都由村支部首先提出初步的意见和方案,并在支部会上表决通过。提议的原则是找准上级政策、法律法规、本地实际和群众意愿的结合点;前提是符合本村实际,绝大多数农户能够承受;方法是支部成员特别是支部书记,在提议前通过村情民意恳谈会、入户走访等形式,广泛征求群众的意见和建议,形成合民意顺民心的方案。
“四议两公开”工作法,把“党支部会提议”程序放在村级重大事务决策管理“链条”的第一环节,使村党组织成为村级重大事项决策管理的启动者;在其它“三议”中,党组织也始终参与其中,起着掌控大局,把握方向的主导作用。
(二)“两委”会商议,实现了村“两委”协调机制
两委会商议,就是由“两委”成员对村党支部会提出的议案进行讨论、修改、表决,把村党支部的意图转入村民自治程序。商议时,议案提前发至“两委”班子成员讨论。比较专业的事项请专家介入,进行可行性讨论。商议后,村委会综合各种意见建议,制订具体的实施方案,提交村两委表决通过。
村“两委”之间权利之争的根源,是两者授权体系的不同。在不改变原有授权体系的情况下,要化解“两委”矛盾,就必须对村党组织、村委会的职责和参与村级事务管理的办法做出明确规定。“四议两公开”工作法在“四议”程序中,对村党组织、村委会履行职责的环节、方式方法以及两者的关系都做了明确的规定。党支部享有主动权,能够充分发挥领导核心作用;村委会享有自主权,能够充分发挥决策执行主体作用。两者之间的工作关系、工作职责明晰,其权利之争自然消除。
(三)党员大会审议:健全了村级党内民主机制
党员大会审议,就是把“两委”的商议意见交党员大会审议讨论,表决通过。审议前,村“两委”把方案交全体党员。审议中,认真研究党员提出的意见和建议,对方案进行修改完善。审议后,由党员深入农户做好方案的宣传和解释工作,为村民代表会议决议打下基础。
“四议两公开”工作法,通过党员大会审议的程序和“一人一票”的原则,确保了普通党员在充分发表意见的基础上对村级重大事务进行表决。此外,按照“四议两公开”工作法中党员联系户制度的要求,党员还要联系一定数量的农户,收集反映意见建议,宣传村党组织的决策意图,实现了以党内民主带动群众民主的效果。
(四)村民代会会议或村民大会决议:保障了村民自治机制
村民代表会议或村民大会决议,就是按照《村民自治法》规定,把审议意见提交村民代表会议或村民会议进行讨论,并表决通过,使决策事项最终生效。表决之后,对通过的事项,注意做好反对面的工作,减少执行阻力。对未通过的事项,分析原因,确实有误的即时中止;条件不成熟或措施不完善的,进行修改完善或待条件成熟后重新进入“四议两公开”工作法程序。
任何提议必须通过“村民代表会议或村民大会决议”程序才能付诸实施,对村民的自治权利给予了最充分的保障,使农村普通农户、“两新”组织和家族、宗派、合法宗教等群体可以通过选举产生村民代表,有序参与村级事务管理,减少了群众的非制度化政治参与,实行真正意义上自我管理、自我教育、自我服务。
(五)决议公告和实施结果公开:落实了村务公开机制
决议公告的目的是向群众做出承诺,并再次听取群众的意见建议;实施结果公示的目的是向党员群众公布决策实施情况,督促党员干部扎实工作,确保决策落到实处。对于实施过程中遇到突发问题需要变更方案的,及时向党员群众通报,变化较大的再次提交村党支部按“四议两公开”工作法程序解决。
“两公开”程序,不但把决议的结果置于广大群众的监督之下,而且在决策实施的过程中,根据工作需要进行阶段性公开,接受广大群众的监督,及时修正决策中的偏差,有效预防和减少了农村基层干部腐败现象。
三、“四议两公开”工作法的推行措施
“四议两公开”工作法创新了传统的农村管理模式,突破了村干部传统的工作理念、思路和方法,必须采取切实可行的措施强力推进,使之成为农村基层干部群众的自觉行为。
(一)坚持加强党委的领导
在现实的政治发展中,党委、政府仍然是社会治理的火车头,党员领导干部依然是列车的驾驶员。但在农村这块素来就缺乏民主土壤的领域,难免有少数以自我利益为重的干部,不满于权力受到群众的制约而不能为所欲为,更不甘与百姓平起平坐、讨价还价。因此,“四议两公开”工作法,仍需启蒙、引导,甚至强制和处罚。对此,邓州市委始终态度明确,在年度目标考核和“三级联创”考评中为“四议两公开”工作法分配较高的分值;对群众反映并查实不按要求落实相关制度的干部坚决予以诫勉谈话等处理。特别是2010年来,市委、市政府要求涉农单位、部门,在安排涉农工作时,在程序、节奏等方面必须与“四议两公开”工作法相契合。市民政局在低保对象确定工作中,结合“四议两公开”程序制订了明确流程,印制了宣传手册和专用记录簿,并安排专人逐村督导,保证了低保工作的公开、公正和透明,使党的这项惠民政策收到了积极成效,成为全省先进典型。计生委根据“四议两公开”工作法制订了各种计生工作的实施办法,使这项基本国策得到扎实有效落实,其经验在全省推广。
(二)坚持用现实利益吸引群众
在公共领域里讨论民主,易于陷入抽象的、空洞的口号对口号式的争论中。事实上,民主是非常脚踏实地、“柴米油盐”的一件事。近年来,邓州市委、市政府坚持抓住土地流转、特色产业建设、集镇建设等与群众生产生活密切相关的现实利益问题反复实践,让民主政治建设进程的步伐始终踩踏在基层群众最关心、最直接、最重大的利益问题的鼓点上,用“真金白银”吸引党员群众“跳进水中学游泳”,成为参与者和推动者。结合移民迁安、新型农村合作医疗、农村低保等重大活动,邓州市委、市政府都针对具体工作,制订出具体操作办法,督促村级组织利用“四议两公开”工作法来推进工作,并多次抽调干部,每村派驻一个工作队,进村入户,指导干部群众运用“四议两公开”工作法,让“4+2”(“四议两公开”工作法的前期称谓)工作法成为自觉行为。实践证明,凡是真正把群众最关心的重大事务交给群众去决策管理的村,党员群众对“四议两公开”工作法的参与度、认可度就高,党员、村民代表的成就感、荣誉感就强,经济社会发展的成果也就明显。
(三)坚持培育内生动力
受发展阶段的限制,民主还没有成为农村社会治理的主导,党组织和党员干部群众积极发扬民主,主动参与民主决策、民主管理和民主监督的氛围还没有真正形成。虽然党委、政府能够强制推动,但一味的高压政策虽然可以保证民主政治得到表面上、形式上的推行,但必然会增加党员干部群众内在的反感甚至抵制情绪而成为“易碎品”,一旦制度放松,就会立即退回原地。邓州市坚持把培育内生动力放在重要位置,让农村不同群体自觉自愿地参与其中。一是抓激励保障。对村干部群体在落实“一定三有”的同时,着力开展“红旗支部”、“功勋支书”争创活动,建立“五好支部”→“红旗支部”→“功勋支书”→“副乡级待遇”的“渐进式”长效激励链条,激发村干部的积极性。至目前,全市先后有52名村支部书记享受副科级干部待遇。对党员和村民代表,着眼于尊重的需求,大事小事主动听取意见、充分协商、主动汇报、及时公开,通过充分保障和尊重民主权利,激发他们的荣誉感、责任感和使命感,提高参政议事的积极性。对于困难党员和群众,则着重落实好各种补贴、救济,并鼓励各级党组织也分别结合实际予以关怀和帮扶。桑庄镇陈堂村提出了“四个必须”(生病受伤党员必须看望,党员亡故必须全程服务,长期外出党员返乡时必去谈话,生产生活困难党员必须帮助);罗庄镇冯坡村对70岁以上的党员和群众每月发放30元补助。二是抓素质提升。着力整合党校、成人学校等传统教育资源,综合运用互联网、农村党员干部远程教育等先进信息技术手段,建立市、乡、村“三级培训体系”,对村干部、党员、村民代表和普通群众进行全面教育培训,使他们真正掌握行使民主权利的正确方法,明白“权利”和“责任”是民主这块硬币的两面,不可能只接受一面而退还另一面。三是抓基层组织建设。开展城乡互助帮扶工作,全市606个城市党支部与606个农村党支部,8000余名城市党员与农村党员结成帮扶“对子”,在资金、项目、人才等方面进行帮扶,恢复农村“造血”功能,拉长基层组织建设“短板”,夯实“四议两公开”工作法推进和提升的基础。
(四)坚持不断发展创新
不断走向民主,是基层社会治理的必然趋势,但推行民主的时机和速度、选择民主的方式和制度,则是有条件的。邓州市针对不同组织的不同特点促进制度创新,让“四议两公开”工作法“服水土”、见实效。一是向乡镇街道和机关事业单位拓展,扩大民主决策范围。出台在乡镇(街道)、机关事业单位推行“四议两公开”工作法的意见,全面推行党务公开,促进决策科学化、民主化、程序化。规定涉及经济社会发展计划、重大事项决策等,邀请专家论证,基层党员代表、人大代表、政协委员列席讨论,促进决策的规范化、程序化、科学化,在全市建立了民主决策、党(政)务公开新体系。二是向社区拓展,构建和谐社区。把“四议两公开”工作法与社区党建“三有一化”结合起来,在决策实施过程中充分吸纳辖区机关事业单位、企业业主、商户代表等共同参与,充分调动社区各群体共同解决社区事务的积极性。穰东镇以服装协会党组织为核心,打破户口归属界限,让流动党员和本地党员共同参与审议,在本地、外地商户中按同样比例推选代表参与决议,全面调动起共建市场的热情,迅速完成市场改造升级,市场销售额同比增长11 0%。三是向村民小组拓展,提高运作效率。针对土地流转、公益事业建设等事项,只涉及一个或部分村民小组这一实际,邓州市委在充分调查研究并先行试点基础上,按照利益相关原则,对仅涉及一个村民小组的内部事务,可以按照“一提二审三通过”(村民小组成立理事组,负责对重大事项提出实施意见,〈或受理本组1/5以上村民提出的意见建议〉,报村“两委”审查同意、由村民小组户代表会议或村民小组会议决议通过)的简易程序进行决策管理,在体现“四议两公开”工作法民主理念的基础上,着力提高工作效率,减少决策成本。
四、“四议两公开”工作法取得的成效
“四议两公开”工作法推行以来,邓州市农衬基层组织建设、农村社会治理产生了深刻变革,经济社会得到有效推进。
(一)实现了“强化核心”功能,提高了基层党组织的战斗力
农村党组织的主要工作集中在两个方面:一是落实中央的政策和上级党委的工作部署;二是根据群众的需要开展工作。“四议两公开”工作法是一个“转换器”,一方面能够把上级党委安排的工作,通过“四议”程序获得党员群众的支持,转化为群众的自觉行为;另一方面又可以收集群众的所思、所盼、所愿,由支部提议实施。通俗地说,就是“把党组织要办的事变成群众想办的事,把群众想办的事变成支部要办的事”,一个自上而下,一个自下而上,形成了党群一心,共谋发展的良好氛围。在南水北调中线工程丹江口库区移民安置工作中,邓州市运用“四议两公开”工作法,让移民党员、移民代表参与审议、决议过程,使双方在协商中互相谅解,达成共识,迅速完成土地调整、接收和移民社区规划建设工作,共征用、调整土地近5万亩;移民社区建设工作始终处于全省首位,省、南阳市多次在邓州召开现场会。新型农村合作医疗、农村低保等惠农政策,人畜安全饮水、中小学校危房改造等民生工程全部不折不扣的落到实处。党支部的自身建设也得到全面加强,先后有60余个“瘫散软”党支部实现了由乱到治。邓州市罗庄镇冯坡村“两委”争斗30余年,10年没有产生村党支部书记,成为远近闻名的“瘫痪村”。推行“四议两公开”工作法后,“两委”关系逐渐理顺,各种矛盾全面化解,成为邓州市新农村建设的示范村。
(二)实现了“教育培训”功能,提高了农村各个群体的综合素质
“四议两公开”工作法的运作过程,同时也是对干部、党员、村民代表和普通群众综合性教育的过程。在“四议两公开”工作法的实践中,村干部学会了讲方法、讲程序,讲协商,主动问政于民、问计于民,从“我说你听、我定你办”转到民主、法制、服务、示范上来,真正做到了“想干事、能干事、干好事、不出事”。党员和村民代表则通过参与村级事务的决策、发表意见、做群众工作,素质和能力得到不断提高,一旦村干部出现变动,他们就是最合适的人选,从他们中产生的新任干部一般都能很快进入角色,有效地避免了村干部“后继无人”、“干部调、支部倒”的现象。普通群众也从中学会了维护、主张自己合法利益、提出合理诉求的方法和渠道;学会了认同集体决策,服从多数人的意见,培养了公德意识、合作意识、妥协精神等现代公民意识,有效消除了不稳定因素。一些以前喜欢与村“两委”作对的人,也通过参与决策制订和管理的全过程,增强了“主人翁”意识,主动支持和维护自己通过的决议,成为党支部、村委会的得力助手。
(三)实现了“直接民主”功能,保障了党员、群众的民主权利,推动了党内民主和社会民主
“四议两公开”工作法,让农村党员在村级重大事项的决策中真正具有了表达权和决策权,第一次以党员个人而不是党组织的名义成为新农村建设中的一支重要政治力量。近年来,邓州党员参政议事的积极性明显增加,党员大会与会人员比例达95%以上,许多六七十岁的老党员,拄着拐杖也要参加会议;流动党员也主动与流动党支部沟通,主动参与换届选举和重大事项的决策。普通群众在决策的过程中知情权、表达权得到了保障,人格尊严得到维护,实现了自己的事“自己议、自己定、自己干”,参与村级事务、建设美好家园的积极性全面高涨。
(四)实现了“有序治理”功能,推动了发展、促进了和谐
“四议两公开”工作法,在党组织与其他村级组织和党员、村民代表之间建立起以教育、协商、示范、引导等为主要手段的新型领导模式;工青妇等村级组织和“两新”组织等各种利益群体都找到了表达诉求、参政议政的渠道,有效地把党组织、村民自治组织、农村新经济组织的力量整合起来,把党员群众、干部以及各方面专家的智慧汇聚在一起,避免了决策失误,减少了盲目决策、浪费资源、急功近利等违背科学发展的问题,推动了经济社会发展。“四议两公开”工作法,通过“四会”把大量的群众工作放在决策之前,虽然决策稍显麻烦,但决策的过程同时就是化解矛盾、做群众工作的过程,一旦决策通过,阻力就基本消除。“事前想得清,事中不折腾”,决策上的一点小麻烦,却换来了执行中的大顺利。邓州自推广“四议两公开”工作法以来,共解决涉及土地、宅基地、低保对象确定、道路修建、林木纠纷等热点难点问题2万多件。同时,推行“四议两公开”工作法,使权力从封闭操作转向公开运行,有效促进了基层干部转变工作作风,防止了权力滥用和腐败现象滋生,得到了党员群众的认可与支持,党在农村的执政基础更加稳固,全市干群关系密切程度达到改革开放以来的最好水平。邓州市先后被中纪委确定为河南省农村党风廉政建设联系点、信访工作联系点;被中纪委、中组部确定为全国县委权力公开透明运行试点县(市)。

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